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“刑民交叉”案件中“招商引资”协议的效力认定规则

admin8个月前 (09-28)金华产业信息27

　　招商引资是各个地方政府推进经济发展的重要手段，当招商引资过程中因违规操作制定“招商引资”优惠政策致使国家利益遭受重大损失时，当初允诺的优惠政策或者约定是否有效呢？

　　华裕公司（后更名为随州高新投公司）系国有控股有限责任公司，与湖北随州经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）系“一套班子、两块牌子”。金华飞公司成立于2011年1月12日，公司类型为有限责任公司，张雄飞为其发起人之一。

　　2010年7月至2011年9月，华裕公司与金华飞公司签订“招商引资”协议，约定由华裕公司通过“招、拍、挂”形式，将案涉两块国有土地的土地使用权出让给金华飞公司，并约定若金华飞公司摘牌地价高出85万元/亩时，由华裕公司按10万元/亩返还基础设施配套建设费用等内容。开发区管委会明确其为协议履行提供担保，并确认了案涉协议约定的招商引资优惠政策。金华飞公司按照《随州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》挂牌出让程序要求，竞拍摘牌取得案涉两宗土地。2011年4月7日、2012年3月22日，随州市国土资源局与金华飞公司先后签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定案涉两宗土地的土地出让金分别为9084万元和6739万元，共计15823万元。金华飞公司依照案涉协议约定，自行缴纳了其应缴部分的土地出让金，华裕公司为金华飞公司代缴了土地出让金8411.5万元。至此，金华飞公司应当缴纳的案涉两宗土地的土地出让金于2012年全部缴清。【其中，华裕公司代缴的土地出让金8411.5万元，由华裕公司于2010年7月20日至2012年3月20日期间向金华飞公司预收的土地款7261.5万元、以及案涉协议约定应向金华飞公司返还的基础设施配套建设费用1150万元组成（案涉协议约定以之抵土地款）】。

　　2016年12月7日，湖北省高级人民法院（2015）鄂刑一终字第00074号生效的刑事判决，认定开发区管委会主任李百灵犯滥用职权罪的犯罪事实中，包括“至案发时，华裕公司已代替金华飞公司向随州市财政局交纳土地出让金1150万元，即金华飞公司少缴了1150万元土地出让金，致使国家利益受到重大损失”的事实。2017年2月28日，湖北省随州市人民检察院作出随检行建[2017]1号检察建议书，向开发区管委会提出检察建议，建议开发区管委会依法正确履行职责。随州高新投公司遂起诉请求判令金华飞公司返还1150万元及赔偿利息损失，引发本案诉讼。

　　二审判决：一、撤销一审判决；二、华裕公司与金华飞公司签订的《商住用地预付订金协议书》、《商住用地投资开发补充协议》和《商住用地投资开发补充协议2号》无效；三、金华飞公司于判决生效之日起三十日内返还随州高新投公司代为垫付的土地出让金1150万元，并支付利息；四、驳回随州高新投公司的其他诉讼请求。

　　1. 关于违反管理性强制性规定的民事协议效力认定问题。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》【国办发〔2006〕100号】和《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》【国发〔2014〕62号】的但是，国务院在此后对相关优惠政策的效力又专门作出规定。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》【国发〔2015〕25号】规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》【国发〔2016〕34号】亦规定：“对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。”案涉“招商引资”协议中约定的政策优惠内容，虽违反了相关管理性规定，但国务院后颁布的管理性规定已明确其符合有效认定的条件，依据《中华人民共和国民法总则》头部百五十三条头部款的规定，案涉“招商引资”协议不因违反相关管理性规定而无效。

　　2.关于“刑民交叉”案件中刑事判决认定的事实与案涉协议效力认定的关系问题。相关生效刑事判决虽认定开发区管委会主任李百灵在招商引资过程中因违规操作制定“招商引资”优惠政策致使国家利益遭受重大损失，李百灵对此负有直接责任，构成滥用职权罪，但是，刑事诉讼与民事诉讼在诉讼主体、诉讼目的、法益衡量、诉讼原则、证据认定标准以及归责原则等方面本身存在较大差异，特别是，民事诉讼认定的事实与刑事判决认定的要件事实不完全重合。生效刑事判决虽认定因华裕公司为金华飞公司代缴土地出让金导致金华飞公司少缴1150万元土地出让金的事实，但未认定案涉两宗土地的土地出让金已经全部缴清、华裕公司代缴案涉土地出让金之前已预收金华飞公司土地款7261.5万元、代缴土地出让金系按协议约定履行合同义务（案涉协议约定，金华飞公司支付享受开发区政策优惠1150万元后的土地出让金，即为付清全部土地出让金）等事实，且未认定金华飞公司与华裕公司在签订案涉协议过程中存在恶意串通的事实。因此，相关生效刑事判决认定的事实，不必然影响案涉“招商引资”民事协议的效力认定。

　　3.关于案涉协议是否存在法定无效情形问题。本案中，双方当事人均未主张系受、胁迫或者重大误解等违背当事人的真实意思表示签订案涉协议，随州高新投公司亦未提供充分证据证明案涉协议签订过程中当事人之间恶意串通，故应当认定协议签订系各方当事人的真实意思表示。案涉协议关于招商引资优惠政策的约定内容虽违反相关管理性规定，但未违反法律法规的效力性强制性规定，根据国务院后颁布的管理性规定，案涉协议不因违反相关管理性规定而无效。金华飞公司通过合法程序竞拍取得案涉土地，华裕公司为金华飞公司代缴土地出让金，系按协议约定履行合同义务，而非以协议出让方式对金华飞公司减免土地出让金，二审判决认定案涉协议符合“以合法形式掩盖非法目的”的合同无效情形错误。因此，案涉协议本身不具备法律规定的合同无效情形。

　　由上分析，案涉协议合法有效。双方当事人应当遵循诚实信用原则，严格践约守诺，全面履行合同义务。金华飞公司通过合法程序竞拍取得案涉土地，华裕公司为金华飞公司向随州市财政局代缴土地出让金8411.5万元，均系按协议约定履行义务。案涉协议在签订与履行过程中，虽然含有开发区管委会相关决策及参与行为，但不应因此影响双方当事人严格依法践行承诺。否则，既有悖于守法诚信法治政府建设，亦与我国着力优化法治化营商环境背道而驰。华裕公司于2012年通过为金华飞公司代缴土地出让金1150万元的方式，实际履行了兑现“招商引资”优惠政策的合同义务。金华飞公司因此少缴1150万元土地出让金，系其依法享有的合同权利，应当受到保护。二审判决由金华飞公司向随州高新投公司返还1150万元及相应利息不当，故再审依法改判。